浅议终止招标的法律责任

《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月1日施行以来，对规范市场主体行为和竞争秩序发挥了重要的作用，成为影响企业经济活动中最为重要的一部法律。但是由于对法律的理解和执行出现偏差，以及招投标双方主体对于自身的权力利益的关注度及维权意识逐渐增强，大量有关招投标的争议和纠纷也涌现出来。终止招标是引发纠纷的较为常见的一种情况，之所以出现终止招标很多时候是因为招标人认为终止招标并不会引起相关的法律责任，风险意识不够造成的，而事实并非如此。今天，阳光所项建业务部雷旭将根据相关法律法规和规章，对终止招标法律责任问题进行分析，希望能够解除大家的疑惑。

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“招投标法”）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“实施条例”）是目前我国招投标活动可以依据的效力层级最高的法律法规。但是，招投标法对在何种情况允许招标人终止招标并未作出任何规定，实施条例也仅在第三十一条规定，招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。并未说明在何种情况下招标人的终止招标措施是合法的。

目前关于招标人何时可终止招标的规定仅出现在《工程建设项目施工招标投标管理办法》《工程建设项目勘察设计招标投标管理办法》《工程建设项目货物招标投标办法》等三个部门规章（以下简称“三个办法”）中。上述规章均规定，除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标。也就是说，对于施工、勘察设计和货物招标，只有在发生不可抗力的情况下，招标人才有正当理由终止招标。对于施工、勘察设计和货物以外的招标活动，招标人何时可终止招标，现行法律尚无任何明确规定。

2013年之前，三个办法中均规定，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者售出招标文件或资格预审文件后终止招标的，除有正当理由外，有关行政监督部门给予警告，根据情节可处三万元以下的罚款；给潜在投标人或者投标人造成损失的，并应当赔偿损失。这也是唯一的关于终止招标的法律责任规定。然而，2013年颁布的国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号——《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》删除了上述规定。也就是说，目前，法律对于终止招标没有规定直接的行政责任。

需要注意的是，实施条例第七十三条第（一）款规定，对于依法必须招标的项目，如果招标人无正当理由不发出中标通知书，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。虽然现行法律对终止招标行为没有明确规定行政责任，但是由于终止招标将必然导致无法发出中标通知书，根据上述规定，如果没有正当理由（比如不可抗力）的话，招标人仍然可能面临相应的行政处罚。

根据合同法理论，招标应当属于要约邀请，投标属于要约，而发中标通知书则属于承诺，这三个环节均属于合同缔约过程中的行为。根据《合同法》第四十二条规定，当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。招标人无正当理由终止招标，不确定中标人，发出中标通知书，应当属于第（三）款中其他违背诚实信用原则的行为，给投标人造成损失的，需承担相应的赔偿责任。

关于赔偿责任的具体范围，除了实施条例中规定的“已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息”以外，还应当包括给投标人造成的相关损失，比如投标人参加投标发生的差旅费、投标文件制作费用等合理费用。

基于上述分析，关于终止招标问题总结如下：

虽然目前法律上对于招标人终止招标并未明确直接的法律责任，23令也删除了唯一的关于招标人终止招标的责任规定，但是这并不意味着招标人终止招标无需承担任何责任。事实上，如果招标人无正当理由终止招标，法律责任是难以避免的。除了民事赔偿责任以外，对于依法必需招标的项目，招标人还可能同时面临行政处罚。

现行规定仅针对施工、勘察设计和货物招标，明确招标人只在发生不可抗力时可以终止投标，对于其他招标项目何种条件下可终止招标尚无相应的限制性要求。根据法无禁止即可为原则，招标人应可以自行决定是否终止招标活动。但是无论在何种情况下，均不建议招标人随意作出终止招标的决定。因为终止招标不但可能引起投诉，产生赔偿责任，也可能导致监管机构认定终止行为无效，同时给招标人的信誉带来不良影响。

招投标法及其实施条例均规定，开展招标活动需满足相应的条件，比如项目已核准或备案、已有明确的技术要求等。招标人在开始招标工作后决定终止招标，很多是因为招标条件不具备、准备工作不充分所造成的，比如采购要求不清晰、工作范围不明确等等，导致评标工作无法继续进行。为了保证招标工作得以顺利完成，避免出现中途终止招标情况，招标人在启动招标工作前应确保法律规定的招标条件均已具备，招标方案尽量明确具体完备。需要说明的是，在法定招标条件不具备的情况下开展招标活动，不仅可能造成招标工作中途停止，招标失败；即使招标工作完成，所签订的合同也很可能被认定为无效合同。