浅议建设工程领域信用法律保护及完善

　社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。 加快社会信用体系建设是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段，对增强社会成员诚信意识，营造优良信用环境，提升国家整体竞争力，促进社会发展与文明进步具有重要意义。 

 

　　一、信用及其法律属性

 

　　信用在古代汉语中，常作动词，含义为：信任使用。《左传•宣十二载》记载“王曰：‘其君能下人，必能信用其民矣’。”《史记•陈涉世家》：“陈王以朱房为中正，胡武为司过，……陈王信用之。”而现代汉语中，信用转换为名词，义为：能够履行跟人约定的事情而取得信任。就本文的信用而言：诚实，守诺，信任是最为接近的含义。

 

　　法律意义上使用信用一词，理论界公认最早为罗马法，罗马法中“诚信、善意（bonafides)”一词的含义与此最为接近。《罗马法词典》中将其解释为：“诚实守信，是合法民事行为的基本特征；也指行为人具有不侵害他人权利的善意，是某些民事制度所要求的基本条件。”罗马人不仅创设了与民事主体密切相关的诚信（信用）一词，而且也创设了人格制度：在罗马法上，要作为完全的权利义务主体，需要具有自由权、市民权和家族权三种资格。人格可能会发生变更，即一个人若因为某种原因，使上述的三种权利丧失一部或全部，或者丧失某一种而取得另一种，并依照权利丧失的程度分为人格大变更、人格中变更和人格小变更。另外，罗马法还规定了名誉减损制度，就是在保全自由权、市民权与家族权的前提下，使一个人的权利能力受到某种限制，主要表现为不能作证、丧廉耻和污名。如“要式行为中的证人或司秤，如果事后拒绝作证，即受‘名誉减损’的处分，以致丧失作证的资格，他人也无须为之作证”。

 

　　“名誉减损”有的罗马法著作直接译为“无信用”，并认为与现代大陆法系国家的信用制度息息相关。德国、日本都先后在其民法中确立之。德国民法典第824条对危害信用进行了规定：“违背实情，声言或传播适合于危害他人的信用或造成对他人从业或发展的其他不利益的事实的人，即使不知道不真实性，但应当知道的，也必须向该他人赔偿因此而发生的损害”根据该条规定，信用的权利义务主体为一切民事主体。1947年的日本民法确立的“信义则”中的信义与我国法学著作中所称的“信用”最相似。这一原则是关于权利义务的普遍指导原则：诸如“翻供”（违反诺言）或禁止反言的法理，权利失效原则，情势变更原则等都导源于“信义则”。上述法律文件述及信用时，多以守信、诚实等一般意义上阐述的。在英美法系国家，信用〔Credit(Trustorreliance〕指在得到或提供货物或服务后并不立即而死允诺在将来付给报酬的作法。是否以利息的形式征收延期偿付的费用，由当事人决定。在现在社会和商业活动中信用是非常重要的，一方是否通过信贷与另一方做交易，取决于他对债务人的特点，偿还能力和提供担保的估计。由此，英美法中的信用与赊购、信贷等交易活动有关，是当事人的特殊经济能力的表现；同时，信用时一种经济上的信赖，来源于债权人的债务人的评价。总之，英美法中信用制度很强的财产属性反映了现在社会的要求，是应当借鉴的。

 

　　我国法学界有关信用制度的系统研究较少，归结起来，代表性的观点有三：第一种观点的代表人主要为王利明、张俊浩和杨立新三位教授，他们一定程度上承袭了我国台湾地区法学家史尚宽先生的观点，认为信用是民事主体所具有的经济能力在社会上获得相应的信赖和评价，信用的基本属性归类人格利益，即是一般人格权的客体。第二种观点则认为信用从民事人格权向商事人格权的范畴转化，从人格利益向财产利益转化。但这种观点没能确切定位信用为人格利益还是才删利益，只是认为现代社会信用增加和充实了其财产性的一面，故亦然认为信用体现为一种人格权，只是后来由于信用在经济生活中的重大意义而被赋予除精神利益之外的财产利益而已。第三种观点认为信用是指民事主体所具有的偿付债务的能力而在社会上获得相应的信赖和评价，信用不是一种人格利益，而应归类于无形财产的范畴。针对以上分析，笔者认为：随着现代社会人身关系和财产关系的演变，财产的范围在扩大，从有形走向无形；财产权的体系也不断演变，人格权与财产权相交叉。信用从人格到财产、同时兼具人格性和财产性且财产性日益突出的事实说明：信用应属无形财产的范畴，这样才符合事务发展的规律，这样才适应现代社会发展的需要。

 

　　信用是当事人特殊经济能力的表现，来源于偿债能力的信赖和评价。现代意义上的信用属于无形财产的范畴。信用的财产性主要表现在以下三个方面：首先，它能够为信用拥有者带来财产利益，即信用是特定民事主体的财产利益。对于一个企业来说，良好的信用意味着能够获得所需要的银行贷款，意味着稳定的客户来源和能够直接产生利润的顾客回头率；一个守信用的公民（自然人）在商品市场中暂时没钱可以买东西，暂时没货可以卖东西。因此在商业活动中有“利润诚可贵，信用价更高”的说法。其次，它能够以金钱来衡量其价值，并发挥与有形财产一样的经济功能，只是不具备物质产品的形态。信用或是与商誉一起作为特殊价值形态的财产列入企业会计报表中的无形资产类别，或是通过专门的评估机构用科学的评估方法加以量化。信用还可以作为保险的标的进行投保称作信用保险，一旦发生信用风险，所获保险赔偿金的数额就是信用的价值额。第三，信用主要是以汇票、信用证、资信文件为载体的财产利益。信用是一种关于经济信赖的社会评价，它存在于商品交换和商业贸易中，因此必须通过一定的形式表现出来，为当事人各方所认识，所接受。在一般的商业交易中，信用的代表是汇票；在进出口贸易中信用的代表为信用证；而在其他经济活动中，信用则表现为权威机构或评估机构出具的资信文件。

 

　　二、有关信用的立法状况和建设工程领域对信用的法律保护

 

　　对信用的法律保护，各国法律明文规定者较少。《德国民法典》在侵权行为对危害信用进行了规定，开法律对信用直接保护之先河；而其他大多数国家则在侵权法、人身权法的其他权利中以间接方式规定对信用的保护。我国的信用法律保护，从新中国成立到目前大致可以划分为四个阶段，每个阶段有着不同的特点。

 

　　第一阶段：建国初期对国家信用的法律保护

 

　　新中国成立初期，为了巩固新成立的人民政权，维护国家经济管理秩序，对国家信用进行了法律保护。例如1951年政务院颁布的《妨害国家货币治罪暂行条例》第五条规定：“散布流言或用其他方法破坏国家货币信用者，处5年以下徒刑或罚金”；1953年颁布的《中央人民政府一九五四年国家经济建设公债条例》第九条规定：“如有伪造本公债或损害本公债的信用行为者依法惩处之”。另外，新中国成立后，在当时的条件下，国家倡导信用合作的经济形式，并且上升到宪法保护的高度，“1954年《宪法》”第八条规定：“国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”。总之，这一时期对信用的法律保护主要体现在维护国家主权和金融管理秩序，保护国家（货币、公债）信用，并对信用合作方式予以合法化等，没有涉及建设工程领域。

 

　　第二阶段：改革开放初期对信用的原则性法律保护

 

　　新中国在建国初期进行了一些涉及国家信用的法律保护，但后来因为发生了“大跃进”、“人民公社化运动”和“文化大革命”，法律制度遭到了严重的破坏，有关信用的法律保护更是化为乌有。

 

　　1978年，随着党的十一届三中全会的召开，实现了拨乱反正，并以此为起点，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，法律制度逐步得到了恢复，有关信用的法律规定也逐步开始增多，信用立法随着社会的进步也不断在扩大其调整范围。例如1980年国务院颁布的《外汇管理暂行条例》就涉及到对旅游信用证的规定，该条例第二十八条规定：“携带人民币旅行支票、旅行信用证等人民币外汇票证，入境时，海关凭申报单放行”；1981年国务院颁布的《关于切实加强信贷管理严格控制货币发行的决定》第五条规定：“重申信用集中于银行的原则。一切信贷活动必须由银行统一办理，任何地方和单位不许自办金融机构，不许办理存款贷款业务，不许自行贷款搞基本建设。已经办了的，要进行清理整顿，除经中国人民银行总行审查同意，并经国务院批准者外，要一律停止”；1983年颁布的《财产保险合同条例》将信用保险规定为财产保险的险种，该条例第二条规定：“本条例所指的财产保险包括财产保险、农业保险、责任保险、保证保险、信用保险等以财产或利益为保险标的的各种保险”；1984年颁布的《农副产品购销合同条例》第五条规定：“农副产品购销合同依法订立后，即具有法律约束力，当事人双方必须恪守信用，严格履行，任何一方不得擅自变更或解除”；特别是1986年全国人大颁布的《民法通则》，规定了诚实信用原则，该法第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”，这一原则的确立可以被认为是法律对信用的原则性保护，后来的一系列的立法，如《反不正当竞争法》（第二条）、《消费者权益保护法》（第四条）、《合伙企业法》（第五条）、《证券法》（第四条）、《合同法》（第六条）等法律法规都进一步确立了这一原则，信用原则的调整范围也逐步扩大。

 

　　综上，改革开放初期，国家对信用的法律保护规定增多，调整范围也逐步扩大，但主要为原则性规定，操作性不强。这一时期国家么没有出台建设工程领域信用保护的立法。

 

　　第三阶段：深化改革时期对信用的专门性法律保护

 

　　随着改革开放的深入发展，市场经济秩序也出现了一些混乱，特别是受1999年亚洲金融危机的影响，国家为了营造国民经济持续快速健康发展的良好环境，根据当时的市场经济秩序的现状，2001年国务院颁布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，该决定要求：“建立健全符合市场经济体制要求的社会信用制度。缺乏信用不仅造成经济关系的扭曲，社会交易成本增加，而且败坏社会风气，已经成为当前影响我国经济健康运行的一个突出问题。因此，要逐步建立企业经济档案制度和个人信用体系，防止商业欺诈、恶意拖欠及逃废债务等不法行为的发生”。这是国家首次将建立健全符合市场经济体制要求的社会信用制度作为一项重要部署予以明确，并提出要逐步建立企业经济档案制度和个人信用体系。根据这一重要部署，国务院成立了建立企业和个人征信体系专题工作小组，负责起草征信管理的行政法规，为建立征信体系确定法律依据。2002年7月，第一次形成了《征信管理条例》（征求意见稿），向全社会公布征求意见。

 

　　进入本世纪后，国务院在诸多文件中多次强调建立健全信用体系的重要性。例如2004年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，要求加快食品安全信用体系和信息化建设：以加强食品生产经营企业信用建设为核心，通过政府监管、行业自律和社会监督，加大失信惩戒力度，综合抓好食品安全制度规范、管理服务系统与运行机制建设；2005年印发的《国务院工作规则》要求建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度；2006年发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》要求加快建立保险信用体系，推动诚信建设，营造良好发展环境；2006年发布的《国务院关于落实<中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要>主要目标和任务工作分工的通知》明确由国务院办公厅牵头建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。特别是国务院办公厅于2007年3月23日发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》，指出了加快推进社会信用体系建设的重要性和紧迫性；确定了社会信用体系建设的指导思想、目标和基本原则；要求完善行业信用记录，推进行业信用建设；要按照信息共享，公平竞争，有利于公共服务和监管，维护国家信息安全的要求，制定有关法律法规。

 

　　在建设工程领域，这一时期颁布了《建筑法》以及建设工程招投标、工程质量、安全生产等方面的法律法规，建立了施工许可、资质管理、从业人员资格、发包、承包、分包和监理等相关制度，同时建设行政主管部门也提出有关建筑市场信用体系建设的要求，于2005年8月制定发布了《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》，按照“一个指导思想，二者同步推进，三方协调配合，实现四个统一”的基本思路，就加快推进建筑市场信用体系建设工作提出了意见。

 

　　综上，这一时期国家对信用的保护采用专门的立法形式，具有一定的可操作性，针对性较强的特点，但总体立法层级较低，系统性、协调性不强，部门之间条块分割，缺乏执行措施，与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调等。

 

　　第四阶段：经济社会发展转型时期对信用的系统性法律保护

 

　　随着改革开放的纵深发展，我国进入了经济社会发展转型时期，社会信用法律体系建设，对信用的全面法律保护提上了日程。根据党的十八大提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出的“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出的“建立健全社会诚信制度”，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划纲要)提出的“加快社会信用体系建设”的总体要求，国务院于2014年6月14日发布了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，标志着我国进入社会信用体系全面建设时期。

 

　　《规划纲要》确定的我国社会信用体系建设的主要目标是：到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展，市场和社会满意度大幅提高。全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。  

 

　　《规划纲要》对完善信用法律体系提出了明确要求：推进信用立法工作，使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有法可依。出台《征信业管理条例》相关配套制度和实施细则，建立异议处理、投诉办理和侵权责任追究制度。

 

　　关于建设工程领域，《规划纲要》明确提出推进工程建设市场信用体系建设的具体要求：加快工程建设市场信用法规制度建设，制定工程建设市场各方主体和从业人员信用标准。推进工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设，依托政府网站，全面设立项目信息和信用信息公开共享  专栏，集中公开工程建设项目信息和信用信息，推动建设全国性的综合检索平台，实现工程建设项目信息和信用信息公开共享的“一站式”综合检索服务。深入开展工程质量诚信建设。完善工程建设市场准入退出制度，加大对发生重大工程质量、安全责任事故或有其他重大失信行为的企业及负有责任的从业人员的惩戒力度。建立企业和从业人员信用评价结果与资质审批、执业资格注册、资质资格取消等审批审核事项的关联管理机制。建立科学、有效的建设领域从业人员信用评价机制和失信责任追溯制度，将肢解发包、转包、违法分包、拖欠工程款和农民工工资等列入失信责任追究范围。

 

　　综上，这一时期我国将进行社会信用的全面建设，将会制定、颁布社会信用管理方面的法律法规，对社会信用主体、信用权利义务、信用管理程序、征信体系、信用服务评价、违反信用管理的法律责任等进行立法设计；各重点领域、地方政府也将会制定有关信用管理的法律性文件。一个具有较高立法层级，具有全局性、系统性、体系性、可操作性，并且与经济和社会发展水平相适应的信用管理体系将会全面实现。

 

　　三、建设工程领域信用法律保护的完善

 

　　信用体系建设是一项复杂的系统工程。它是指在政府的推动下，通过社会各方的密切配合和信用中介机构的市场化运作，逐步建立和完善适应市场经济发展要求的、符合国际标准和我国实际的、涉及企业信用的一系列法律法规、评价技术、组织形式以及相应的管理制度等。根据信用体系的属性和要求，其具有也应当具有系统性、政府主导性、社会主体广泛参与性、开放性等特点。有关信用保护的法律体系作为信用体系建设的重要内容，起着举足轻重的作用，是信用体系建设的基础和依据。

 

　　现代市场经济是信用经济，建立健全社会信用体系，是整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范经济风险的重要举措，是减少政府对经济的行政干预、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。建设领域信用体系的建立与完善是健全社会信用体系的重要组成部分，是整顿和规范建筑市场秩序的治本举措，也是建筑业改革和发展的重要保证。加信用法律法规建设，使建设工程领域信用体系的建设和运行实现法制化、规范化，为增强建筑企业诚信意识，依法诚信经营，营造良好的建筑市场环境有着重要的作用。建设工程领域信用法律保护与完善，是建设工程领域信用体系建设的关键主要应当做好以下几个方面：

 

　　（一）加快建设工程领域信用法律法规的立法工作

 

　　建筑领域信用法律体系的建立和完善，依赖于有关信用立法的制定和完善。一是建议修订《建筑法》，增加有关信用管理的规定，主要包括建筑市场各参与主体应当诚实守信，履行诚信义务；建筑行业参与主体享有他人信用（失信）信息知情权、查阅权等信用权利；建筑领域信用体系的基本制度；违反信用义务应当承担的法律责任。二是制定《建筑市场信用管理条例》，从信用管理主体，信用权利义务，信用管理程序，信用评价，征信管理，信用信息服务、法律责任等方面进行规定，制定我国第一个建筑市场信用管理的行政法规；三是制定建筑领域相关信用管理的配套规章制度，细化各项规定，具有操作性，并具有执法依据，主要包括主体信用制度、诚信履行建筑合同制度、工程质量终身信用制度、信用评价制度、信用信息服务制度和信用法律责任制度等。通过以上对建筑法的修订、制定信用管理条例和制定配套的信用管理规章制度，建立具有系统性、可操作性的建设工程领域信用法律体系，并具有执法的依据。

 

　　（二）建立和完善市场主体信用制度

 

　　建筑市场参与主体守法、诚实守信，是建立和完善信用管理制度的前提和基础，建筑市场的参与主体众多，有投资人、发包人、勘察设计人、承包人、分包人、供货人、租赁人、咨询服务人等多个参与主体，涉及的法律关系复杂。虽然国家对建设工程领域实行严格管理的制度，对建筑市场秩序的规范起到重要的作用，但目前建筑市场还存在着串标、围标，违法发包，签订“黑白合同”，违法分包、转包、挂靠，偷工减料，行贿、受贿等一系列违法（违反信用）行为，需要加强对市场主体的信用管理，建立各参与主体的信用记录，加强对参与主体违法、犯罪、恶意拖欠、吊销经营资格、重整、破产清算等违法信用的记录管理，建立和完善参与主体进入、退出建筑市场制度，发生某些严重失信行为永久退出建筑市场。

 

　　（三）完善“守合同、重信用”制度

 

　　现代市场经济是契约经济，也是信用经济，重视契约就是重视法律和信用，因此国家工商总局多年来开展的“守合同、重信用”制度是反映市场参与主体履约信用的重要载体。建设行政管理部门应当与工商行政管理部门联合，在建设工程领域要进一步完善“守合同、重信用”制度，重点完善建筑企业“守合同、重信用“的申报、审核、公示、检查监督、撤销、处罚等制度，适应于建筑领域信用法律体系的建立和完善。

 

　　（四）完善工程质量终身责任制

 

　　“百年大计，质量第一”，质量是建设工程的生命线。2014年9月26日，国务院新闻办举行了“工程质量治理两年行动”新闻发布会，住房和城乡建设部从2014年9月初开始，在全国启动了为期两年的工程质量治理行动，核心是落实工程质量终身责任制，严厉打击转包挂靠等违法行为。住建部工程质量安全监管司副司长曾宪新表示，当前我国的工程质量水平为“总体受控、稳中有升”，从抽查的情况看，受检工程的勘察设计质量和施工质量总体处于受控状态。但一些工程质量存在着不少问题，工程质量事故时有发生。因此，笔者认为落实工程质量终身责任制，是建立和完善建设工程领域信用法律体系的核心内容。目前，住建部已经明确工程项目的勘察、设计、施工以及建设和监理单位等五个方面的主体项目负责人为质量终身负责人，下一步应当建立和完善质量终身责任承诺制度，竣工后永久性标牌制度，项目负责人质量终身责任信息档案制度，质量事故质量问题的查处、督办、通报、处罚制度以及对责任人的质量信用管理制度等。

 

　　（五）完善建设工程领域信用评价制度

 

　　信用评价制度作为信用体系建设的组成部分，是贯彻落实社会信用体系的要求。建筑业企业的信用评价对增强建筑行业信用意识，加强行业自律，推动行业诚信体系建设发挥着重要的作用。2015年3月23日，中国建筑业协会发布了《建筑业企业信用评价办法》，对建设工程领域的信用评价制定了依据和评价标准。《办法》共二十条，对建筑业企业信用评价的目的、原则、组织机构、信用等级标准、评价实施、监督管理等进行了规定，并制定了建筑业信用评价指标，分为基本素质、经营能力及财务指标、管理指标、竞争力指标和信用记录指标五大类共73项，其中信用记录指标参照不良记分标准共53项，重点涉及资质、承揽业务、履行合同、工程质量、工程安全、劳动者权益、纳税、银行信贷等。笔者认为该《办法》对信用评价实施的程序、信用记录的审核、公示、确认等内容方面还需要进一步充实、完善；信用记录指标中缺少了环境保护、参与主体和从业人员违法犯罪记录等指标，还需要进行补充完善。

 

　　（六）建立违法（失信）信息公示系统

 

　　目前，国家工商行政管理总局已经建立了“全国企业信用信息查询系统”，最高人民法院建立了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询系统”，人民检察院、公安机关也建立了违法犯罪查询记录等。另外，部分省市的建设行政管理部门也建立了建筑工程违法不良记录等，如何做到这些违法（失信）信息系统的衔接、共享、及时发布和更新是今后完善信用信息公示系统的方向。

 

　　（七）建立和完善建筑从业人员信用制度

 

　　建筑业是国民经济的支柱行业，为推动国民经济增长和社会全面发展发挥了重要的作用。同时，建筑业也是劳动密集型行业，吸纳了大批的社会从业人员。根据建筑业从业人员资格类别，大致分为管理类岗位（18种）、技术类岗位（分为特殊工种23种和普工工种44种）。相关从业人员能否诚信守法，也是建筑工程领域全面发展、诚信经营的基本要求。建筑企业的从业人员的不良行为、刑事犯罪对该企业的信用也会造成非常不利的影响，例如2014年新闻报道的某大型建筑企业的一名内部退养人员到重庆周边旅游，该企业在重庆的项目部进行了宴请，该退养人员醉酒后强奸了项目部办公室实习的一位女大学毕业生，并导致其死亡。此事件虽是从业人员的个人犯罪行为，但对企业和其他从业人员的信用造成了很大的负面影响。因此，提高从业人员的诚信意识、守法意识，建立和完善从业人员的信用制度，主要包括从业资格、技术水平、业务培训、诚信守法培训，违法犯罪记录等。

 

　　（八）严格违法（失信）行为的法律处罚

 

　　我国目前正处于经济社会转型的关键期，建设工程行业也应当做好产业结构调整，迎接转型期的机遇和挑战，在加快信用法律体系建设的同时，应当严格对违法（失信）行为的法律责任处罚。2014年8月4日，住建部颁布了《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》，对违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为明确了认定标准，并制定了处罚措施。在建设工程领域乱象丛生、各类矛盾较为突出的转型期，更应严格执法，加大对违法（失信）行为的查处和处罚力度，营造诚信守法的市场环境。